踐行“眾人的事情由眾人商量”理念 探索城鄉(xiāng)一體化基層治理新路徑

來源：《黨建研究》2024年第3期

　　2005年1月4日，時(shí)任浙江省委書記習(xí)近平同志到杭州市余杭區(qū)徑山鎮(zhèn)小古城村考察調(diào)研，作出了“村里的事情大家商量著辦”的囑咐。近20年來，余杭區(qū)堅(jiān)持“眾人的事情由眾人商量”理念，持之以恒推進(jìn)城鄉(xiāng)全域基層治理實(shí)踐，逐步形成了以“167”為主要特點(diǎn)的黨建引領(lǐng)基層治理體系，即：“1”是以“眾人的事情由眾人商量”理念為統(tǒng)領(lǐng)；“6”是把全過程人民民主、多元協(xié)同治理平臺(tái)、民生優(yōu)享治理目標(biāo)、文化浸潤治理風(fēng)尚、數(shù)智賦能治理效能、優(yōu)治善治治理能力等“六大要求”貫穿基層治理全過程各領(lǐng)域；“7”是充分發(fā)揮新時(shí)代基層治理的強(qiáng)大精神力量、黨建引領(lǐng)的強(qiáng)大組織力量、社會(huì)各界廣泛參與的強(qiáng)大主體力量、常態(tài)化規(guī)范化治理的強(qiáng)大機(jī)制力量、數(shù)智賦能減負(fù)的強(qiáng)大科技力量、以文潤心的強(qiáng)大文化力量、“四有共保”的堅(jiān)實(shí)保障力量等“七大力量”，合力打造社會(huì)治理新格局。這一“和美眾治·幸福共享”的探索實(shí)踐，為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化基層治理提供了有益借鑒。

　　一、以思想統(tǒng)領(lǐng)凝聚基層治理強(qiáng)大精神動(dòng)力

　　作為“兩眾”理念的重要萌發(fā)地，余杭區(qū)始終以黨的創(chuàng)新理論為指導(dǎo)，持之以恒堅(jiān)持“眾人的事情由眾人商量”，不斷拓寬基層各類群體有序參與基層治理的渠道，最大限度地形成“最大公約數(shù)”，有利于提升城鄉(xiāng)基層治理水平，更好實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利，有效化解矛盾沖突、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，切實(shí)鞏固和擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

　　持之以恒開展“眾人的事情由眾人商量”實(shí)踐，充分體現(xiàn)人民至上的根本立場。堅(jiān)持人民至上，是我們黨百年奮斗的寶貴歷史經(jīng)驗(yàn)，也是新時(shí)代治國理政的根本價(jià)值取向。“眾人的事情由眾人商量”彰顯了以人民為中心的理念，反映了我們黨從人民群眾的實(shí)踐創(chuàng)造和發(fā)展要求中完善政策主張，從群眾中尋找解決問題的答案和辦法，使決策的作出和執(zhí)行充分體現(xiàn)民心民意，體現(xiàn)了我們黨一切依靠群眾、一切為了群眾，同人民同呼吸共命運(yùn)的根本立場。

　　持之以恒開展“眾人的事情由眾人商量”實(shí)踐，充分體現(xiàn)基層治理的本質(zhì)要求。新時(shí)代基層治理工作的本質(zhì)要求，就是通過激發(fā)基層活力，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的城鄉(xiāng)基層治理體系，實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。堅(jiān)持“眾人的事情由眾人商量”，也是基層治理的本質(zhì)特點(diǎn)和目標(biāo)要求，有利于激活群眾的自治力量，進(jìn)而形成共建共治共享的良好局面。

　　持之以恒開展“眾人的事情由眾人商量”實(shí)踐，充分體現(xiàn)全過程人民民主的基本原則。全過程人民民主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性。“眾人的事情由眾人商量”是全過程人民民主的重要內(nèi)容，其本質(zhì)內(nèi)涵就是從協(xié)商民主出發(fā)，引導(dǎo)群眾以主人翁姿態(tài)、組織化方式，有序參與到基層治理中來，讓協(xié)商議事成果轉(zhuǎn)化為黨委政府決策和民生實(shí)事項(xiàng)目的實(shí)際舉措，使全過程人民民主在基層社會(huì)治理中得到充分展現(xiàn)。

　　二、以黨建引領(lǐng)激發(fā)基層治理新動(dòng)能

　　加快形成共建共治共享新格局，必須積極發(fā)揮黨組織集中力量辦大事的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，充分凝聚基層治理多元主體力量。余杭區(qū)不斷深化“眾人的事情由眾人商量”的時(shí)代內(nèi)涵，深層激發(fā)黨建力量、黨建動(dòng)能。

　　強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)激發(fā)奮進(jìn)動(dòng)能。一方面，系統(tǒng)構(gòu)建現(xiàn)代化基層治理體系。從黨的領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)組織、城鄉(xiāng)規(guī)劃、管理體制等各個(gè)領(lǐng)域，全面構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化基層治理體系，持續(xù)提升治理能力。創(chuàng)新提出“廊道式”理念，串珠成鏈、聚線成面，打造黨建引領(lǐng)基層治理示范集群。把服務(wù)群眾、造福群眾作為基層治理的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，打造“五星幸福體”和“余上幸福”、“余上和美”、“余上富美”三大示范集群，全面建設(shè)以人的現(xiàn)代化為核心要義的人民幸福美好家園，以價(jià)值認(rèn)同推進(jìn)群眾的獲得感、幸福感、安全感真實(shí)可感。另一方面，深化最小單元共建共治共享。穩(wěn)步做實(shí)小區(qū)這一最小單元，打造“黨建聚力·余杭樓長”等43個(gè)具體化場景化基層治理工作實(shí)景，深化總結(jié)社區(qū)合伙人、伙伴計(jì)劃等特色做法，讓“小區(qū)是我家、治理靠大家”的理念深入人心，打造共建共治共享社會(huì)治理新格局。

　　強(qiáng)化組織引領(lǐng)匯聚力量動(dòng)能。一是強(qiáng)化村社主力軍建設(shè)。對(duì)村社干部，深入實(shí)施黨組織書記“頭雁領(lǐng)飛”行動(dòng)、村“兩委”“群雁競飛”行動(dòng)、新進(jìn)村社人員和年輕干部隊(duì)伍“雛雁起飛”行動(dòng)，全面構(gòu)建系統(tǒng)化規(guī)范化的村社干部賦能提升體系。對(duì)機(jī)關(guān)干部，不斷深化“組團(tuán)包聯(lián)”機(jī)制，每周開展1次組團(tuán)包干聯(lián)系服務(wù)，進(jìn)行民情收集、指導(dǎo)協(xié)商議事、矛盾糾紛調(diào)解。在黨員隊(duì)伍方面，開展在冊(cè)黨員聯(lián)樓聯(lián)戶聯(lián)企聯(lián)鋪“四聯(lián)”和在職黨員“雙報(bào)到”活動(dòng)，切實(shí)發(fā)揮黨員在基層治理中的先鋒模范作用。二是統(tǒng)籌專業(yè)化力量。深化“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革，推動(dòng)公安、綜合執(zhí)法等專業(yè)力量在基層集聚賦能，整合“1+8”條線執(zhí)法力量下沉專業(yè)執(zhí)法人員367名，實(shí)現(xiàn)從“多頭執(zhí)法”向“綜合查一次”轉(zhuǎn)變。探索打破鎮(zhèn)街界限，建設(shè)法律服務(wù)“全天駐”、街道物業(yè)服務(wù)中心等各類專業(yè)服務(wù)驛站，推動(dòng)專業(yè)化人員成為服務(wù)聯(lián)系群眾的有生力量。三是用好聯(lián)動(dòng)力量資源。深化黨建聯(lián)建，扎實(shí)開展流動(dòng)黨員“安家”行動(dòng)，創(chuàng)設(shè)“暖流管育體系”，選聘291名優(yōu)秀流動(dòng)黨員擔(dān)任村社兼職委員，引導(dǎo)876名流動(dòng)黨員融入網(wǎng)格力量和樓長隊(duì)伍，讓流動(dòng)黨員融入有門、有事可為。

　　強(qiáng)化目標(biāo)引領(lǐng)集聚激勵(lì)動(dòng)能。一是堅(jiān)持問題導(dǎo)向提高效能。針對(duì)城市快速發(fā)展帶來的人口膨脹、社會(huì)主體多元情況，以融合型大社區(qū)大單元和城郊接合部村為攻堅(jiān)重點(diǎn)，提煉形成房東包聯(lián)、先鋒領(lǐng)治、巾幗善美、暖流助治、解鈴調(diào)和等黨建統(tǒng)領(lǐng)城郊接合部治理“十二法”，激發(fā)黨建融合效應(yīng)。二是健全聯(lián)動(dòng)機(jī)制提升效能。堅(jiān)持區(qū)領(lǐng)導(dǎo)分片包聯(lián)，開展“一村社一機(jī)關(guān)一企業(yè)黨組織”結(jié)對(duì)共建活動(dòng)，全面覆蓋222個(gè)村（社區(qū)）黨組織，形成“三方結(jié)對(duì)共建”良好局面。三是建強(qiáng)服務(wù)陣地提升效能。立足為民實(shí)用、資源集約、功能集成，建設(shè)“片區(qū)級(jí)服務(wù)綜合體”、“社區(qū)級(jí)服務(wù)中心”、“小區(qū)級(jí)服務(wù)驛站”三級(jí)綜合服務(wù)陣地，推進(jìn)黨群服務(wù)、公共服務(wù)、便民服務(wù)、鄰里服務(wù)有機(jī)融合，為黨建引領(lǐng)城鄉(xiāng)基層治理提供要素支撐。

　　強(qiáng)化協(xié)同引領(lǐng)積聚共治動(dòng)能。一是加強(qiáng)模式與服務(wù)協(xié)同提升水平。深化實(shí)施“雙融雙強(qiáng)”工程，統(tǒng)籌黨組織、園區(qū)運(yùn)營方、園區(qū)企業(yè)等各方力量，將建強(qiáng)組織、創(chuàng)新治理、做優(yōu)服務(wù)有機(jī)結(jié)合。積極探索構(gòu)建科創(chuàng)園區(qū)（科創(chuàng)共同體）“園治會(huì)”模式，通過“選舉+自薦”形式，構(gòu)建“社區(qū)+運(yùn)營商+企業(yè)代表+兩新黨支部書記+群團(tuán)負(fù)責(zé)人”五方“園治會(huì)”，有效聯(lián)通企業(yè)需求，激活園區(qū)自轉(zhuǎn)動(dòng)能。二是加強(qiáng)組織與技術(shù)協(xié)同提升精細(xì)化程度。依托數(shù)字高地先發(fā)優(yōu)勢(shì)開發(fā)“舒心安居”應(yīng)用場景，線上線下聯(lián)動(dòng)開展流動(dòng)人口、出租房屋常態(tài)排查，實(shí)現(xiàn)人口數(shù)據(jù)精準(zhǔn)管控、動(dòng)態(tài)更新，實(shí)現(xiàn)問題事項(xiàng)10分鐘簽收受理、30分鐘聯(lián)系處置、24小時(shí)辦結(jié)，以數(shù)字化方式提升社會(huì)治理的精細(xì)化水平。三是加強(qiáng)平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)協(xié)同提升高效化反應(yīng)。推動(dòng)民兵建設(shè)融入基層治理體系，充分發(fā)揮民兵力量在矛盾糾紛調(diào)解、網(wǎng)格綜合治理、應(yīng)急搶險(xiǎn)救災(zāi)等方面的示范引領(lǐng)作用。

　　三、以機(jī)制創(chuàng)新構(gòu)建基層治理新格局

　　“立治有體，施治有序，善治有效”。余杭區(qū)通過完善組織體系、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、搭建線上議事平臺(tái)等多種方式，不斷完善基層治理體制機(jī)制。

　　建強(qiáng)四級(jí)（區(qū)、鎮(zhèn)街、村社、網(wǎng)格）組織體系增強(qiáng)組織力量。余杭區(qū)探索村社“大黨委”工作架構(gòu)，每個(gè)村社建立1個(gè)“大黨委”，推動(dòng)執(zhí)法部門力量下沉，統(tǒng)籌屬地范圍內(nèi)若干其他區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、物業(yè)業(yè)委會(huì)等力量。在基層村社創(chuàng)新“分線包網(wǎng)”工作機(jī)制，按黨建統(tǒng)領(lǐng)線、經(jīng)濟(jì)生態(tài)線、平安法治線、公共服務(wù)線4條主線梳理社區(qū)工作，推動(dòng)1至2名村“兩委”班子成員牽頭負(fù)責(zé)主線工作、2至3名專職社區(qū)工作者協(xié)同輔助，以“社工定崗網(wǎng)格”模式包聯(lián)服務(wù)網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)專事專辦、專人專辦，進(jìn)一步明確職責(zé)、提升效能。

　　拓展全程全域機(jī)制匯聚主體力量。余杭區(qū)探索“四議六步”民主議事法，以“議什么”、“誰來議”、“怎么議”、“議的效力”為基礎(chǔ)，以“提、議、決、干、督、評(píng)”為關(guān)鍵步驟，讓村民參與到民主決策和決策實(shí)施的每一個(gè)環(huán)節(jié)之中，實(shí)現(xiàn)從“眾人議”到“眾人干”、“眾人督”的躍升。在農(nóng)村、城市社區(qū)、科創(chuàng)園區(qū)、城郊接合部4個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域開展分類試點(diǎn)，以“規(guī)約善議”為抓手建設(shè)和美鄉(xiāng)村，以“明責(zé)強(qiáng)規(guī)”為目標(biāo)提升社區(qū)品質(zhì)，以“雙融雙強(qiáng)”為切入點(diǎn)強(qiáng)化園區(qū)治理，以“聯(lián)合共治”為著力點(diǎn)破解協(xié)同難題，形成了“議—責(zé)—融—聯(lián)”通用工作模式，推動(dòng)從解決一個(gè)問題上升到解決一類問題。

　　搭建線上議事平臺(tái)強(qiáng)化智治力量。余杭區(qū)積極運(yùn)用數(shù)字技術(shù)推動(dòng)基層治理創(chuàng)新，打造“眾人議事廳”民主協(xié)商議事線上平臺(tái)，為協(xié)商主體和決策（執(zhí)行）主體搭建高效協(xié)同的數(shù)字交流平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“人人可報(bào)料、戶戶可參與”。創(chuàng)新設(shè)立全省首個(gè)實(shí)體化運(yùn)作的區(qū)縣級(jí)“數(shù)智治理中心”，做強(qiáng)數(shù)智治理“一條主干”，系統(tǒng)重建“基層治理四平臺(tái)”信息系統(tǒng)，設(shè)立“黨建統(tǒng)領(lǐng)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)、平安法治、公共服務(wù)”4條跑道，集成運(yùn)行監(jiān)測、矛盾調(diào)處、協(xié)同流轉(zhuǎn)、綜合指揮、分析研判、督查考核等6大功能，成為全區(qū)基層治理主平臺(tái)。

　　培育以文潤心機(jī)制厚植文化力量。余杭區(qū)注重涵養(yǎng)淳樸民風(fēng)、良好家風(fēng)、文明鄉(xiāng)風(fēng)，創(chuàng)建以德引領(lǐng)、以愛感化、以文潤心的城鄉(xiāng)治理新路徑，深度挖掘地方傳統(tǒng)文化，宣傳好敦風(fēng)化俗、息訟止紛、安土息民的好鄉(xiāng)風(fēng)。聚焦“守根護(hù)脈”持續(xù)傳承紅色基因，深挖提升小古城村、花園村等紅色資源“富礦”，建成精品現(xiàn)場教學(xué)基地，做深做實(shí)“紅色根脈”溯源文章。

　　強(qiáng)化物力保障機(jī)制提高支撐力量。“有錢辦事、有人管事、有章理事、有場所議事”是落實(shí)好“眾人的事情由眾人商量”的物質(zhì)前提。為有效盤活鄉(xiāng)村資源、資產(chǎn)、資金，壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，余杭區(qū)按照“產(chǎn)權(quán)清晰、收益歸村”原則組建強(qiáng)村公司。截至2023年底，余杭區(qū)先后成立強(qiáng)村公司101家，2022年?duì)I收約1.52億元，農(nóng)村居民人均可支配收入首次突破5萬元。成立6家強(qiáng)社公司，不斷強(qiáng)化社區(qū)自我造血功能、優(yōu)化社區(qū)運(yùn)營管理體制機(jī)制。加強(qiáng)黨群服務(wù)中心建設(shè)，構(gòu)建黨群服務(wù)陣地，搭建起基層黨建和基層治理的實(shí)體支撐、黨聯(lián)系服務(wù)群眾的重要平臺(tái)。

　　四、余杭區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化基層治理實(shí)踐的啟示

　　經(jīng)過長期探索與實(shí)踐，余杭區(qū)走出了城鄉(xiāng)一體化基層治理的有效路徑，有以下幾點(diǎn)啟示。

　　一是系統(tǒng)謀劃、全域布局，提升整體效能。黨建引領(lǐng)基層治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。余杭區(qū)堅(jiān)持系統(tǒng)謀劃、高位推進(jìn)，以黨建引領(lǐng)基層治理綜合試點(diǎn)為抓手，不斷嚴(yán)密基層組織體系、夯實(shí)治理根基，著力推動(dòng)黨建創(chuàng)新機(jī)制與城市治理現(xiàn)代化深度融合。實(shí)踐證明，只有強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，才能實(shí)現(xiàn)基層治理效能最大化。

　　二是突出主題、持續(xù)推進(jìn)，在抓“常”抓“長”上下功夫。余杭區(qū)深化開展以黨組織引領(lǐng)下的“眾人的事情眾人商量、眾人的事情眾人實(shí)干、眾人的事情眾人督評(píng)”為主要內(nèi)容的創(chuàng)新實(shí)踐，議事領(lǐng)域從家里小事到各個(gè)方面，逐步形成了多層次、全方位協(xié)商格局。實(shí)踐證明，黨建引領(lǐng)基層治理應(yīng)突出自身特色，久久為功、綿綿用力，不斷在破解矛盾中找到新思路新模式，在解決問題中積累新辦法新經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)“眾人的事情由眾人商量”理念從理論到實(shí)踐、再從實(shí)踐到理論的迭代深化和螺旋上升。

　　三是堅(jiān)持問題導(dǎo)向、攻堅(jiān)克難，做到民呼我為。余杭區(qū)盯住燙手、棘手問題，專題開展黨建引領(lǐng)基層治理“部門點(diǎn)題、基層答題”、“基層出題、部門解題”的“雙向揭榜”活動(dòng)，不斷提出解決問題的新思路新辦法，提高了治理能力和水平，滿足了人民群眾的需求。實(shí)踐證明，黨建引領(lǐng)基層治理應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，不斷出實(shí)招、用實(shí)勁、求實(shí)效，在一次次攻堅(jiān)克難中體現(xiàn)治理效能。

　　四是整合資源、合力共創(chuàng)，夯實(shí)基層基礎(chǔ)。余杭區(qū)圍繞“聚焦大抓基層強(qiáng)堡壘，切實(shí)提升黨的組織體系建設(shè)整體效能”的目標(biāo)導(dǎo)向，重心下移、權(quán)力下放、資源下劃，逐步形成黨建“掌舵”、自治組織“擂鼓”、各類力量“劃船”的蓬勃景象。實(shí)踐證明，只有多方資源統(tǒng)籌下沉基層，強(qiáng)化政治引領(lǐng)、思想引領(lǐng)和組織引領(lǐng)，才能形成基層治理“力量用在基層、服務(wù)優(yōu)在基層、效能升在基層”的生動(dòng)局面。

　　五是以點(diǎn)帶面、循序漸進(jìn)，推動(dòng)全面進(jìn)步、全面過硬。余杭區(qū)堅(jiān)持以“小突破”帶動(dòng)基層治理“大牽引”，通過抓先進(jìn)示范來促后進(jìn)、帶中間，形成后進(jìn)趕先進(jìn)、中間爭先進(jìn)、先進(jìn)更前進(jìn)的良性循環(huán)，有力推動(dòng)了黨建引領(lǐng)基層治理的全面出彩、全面進(jìn)步、全面過硬。實(shí)踐證明，只有運(yùn)用科學(xué)思維方法，選準(zhǔn)切入點(diǎn)和突破口，重點(diǎn)突破、循序漸進(jìn)，才能加快推動(dòng)基層治理特色品牌從“盆景”變“風(fēng)景”，推進(jìn)形成城鄉(xiāng)一體化基層治理的新格局。

（課題組成員：王永昌、方勇駿、馮建超、吳雯雯、陳培浩、方偉康、陳宇、陳紅艷、駱婧、任前豐）